15 Settembre, 2002
La relazione del Difensore Civico di Cremona
Riferita al periodo Settembre 2006-2007, é stata letta dall'Avv. Giuseppe Passi nella seduta del Consiglio Comunale di Cremona del 3 dicembre 2007

Relazione al Consiglio Comunale, ai sensi dell’art. 16 del regolamento per l’esercizio delle funzioni del Difensore Civico, per l’attività svolta dal Difensore Civico nel periodo settembre 2006 - settembre 2007.

E’ intervenuto il Difensore Civico, l’avvocato Giuseppe Passi:

Sono giunto al consueto incontro per illustrare il lavoro svolto dal mio ufficio nell’annata 2006-2007 e sono lieto di comunicare che la funzione del Difensore Civico, anche nel periodo sopra indicato, continua ad incontrare il favore dei cittadini. Il consistente numero di richieste di intervento (peraltro aumentate di circa 20 unità rispetto ai dati dello scorso anno come risulta dal grafico di pagina 13) dimostra innanzitutto l’utilità dell’istituto e la molteplicità degli argomenti sottoposti al mio esame e conferma che la figura del Difensore Civico è percepita non solo come fonte di suggerimenti e di aiuto per il cittadino al fine di risolvere problemi pratici e contingenti ma specialmente come controllo e stimolo del buon andamento dell’Amministrazione Comunale, che rappresenta proprio lo scopo per il quale venne istituito questo Ufficio.

Nelle relazioni degli anni precedenti ho già accennato alle origini storiche di questo Istituto ma ritengo utile accennare brevemente allo sviluppo di questa figura specialmente per quanto riguarda il nostro paese. L’istituzione della figura del Difensore Civico negli Enti Locali trova la sua fonte normativa nell’art.8 della Legge 142 dell’8 giugno 1990 (oggi art. 11 D.lgs 18 agosto 2000 n. 267), con il quale si conferiva la facoltà, sia alle province, che ai comuni di prevedere all’interno dei loro statuti un organismo di garanzia, incaricato di segnalare d’ufficio o previa iniziativa di parte “gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi dell’Amministrazione nei confronti dei cittadini”.

La previsione a livello locale di un organismo di garanzia nasceva in un momento storico contrassegnato da un notevole mutamento dell’assetto tradizionale dei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione culminato nel riconoscimento con la Legge 241/90, di un ruolo di partecipazione del cittadino nell’ambito del procedimento amministrativo. Si pensi ad esempio alla legge 241/90 che, dopo aver previsto e disciplinato l’accesso agli atti amministrativi, all’art. 25, comma 4, prevedeva la possibilità per il cittadino (in forma espressa o tacita), che si fosse visto negare o differire l’accesso, di chiedere un riesame della propria istanza da parte del Difensore Civico cui veniva conferito il potere di verificare la legittimità del diniego o differimento ed obbligare la pubblica amministrazione a riesaminare la questione.

Le previsioni normative sopra richiamate, nel contesto storico in cui venivano introdotte, avevano una indubbia notevole portata innovativa, rivoluzionaria possiamo dire, rispetto al passato: si attribuiva in tal modo al Difensore Civico un potere di controllo, che prima di allora non era neppure ipotizzabile.

Anche il nostro legislatore, quindi, mutuando le esperienze già vissute in altri ordinamenti europei istituiva in Italia la figura del Difensore Civico locale, quale autorità indipendente, sia rispetto al cittadino, che rispetto alla pubblica amministrazione, con poteri di valutazione autonoma dell’operato della pubblica amministrazione.

Una dimostrazione dell’evoluzione del rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione emerge anche dalla constatazione che contemporaneamente alla introduzione dell’istituto del Difensore Civico venivano creati numerosi organi denominati “autorità garanti” vuoi per sovrintendere ed arbitrare il gioco della concorrenza, vuoi per imporre moduli e garanzia di trasparenza, vuoi per assolvere a specifiche funzioni di vigilanza. Si tratta di una categoria di istituti ampia e variegata: si pensi alla CONSOB, all’ISVAP, al garante dell’attuazione della legge sull’editoria, a quello della concorrenza e del mercato, a quello sui servizi pubblici, al garante per la protezione de dati sensibili e così via.

Le funzioni di questi organismi, come è noto, sono ampie e vanno dall’accertamento al controllo, per giungere anche al potere sanzionatorio tanto è vero che in dottrina vengono definite come “funzioni paragiurisdizionali” mentre il Difensore Civico è un istituto di tutela non giurisdizionale che, con riferimento al livello più “basso” (cioè alla figura del Difensore Civico Comunale a fronte di quella del Difensore Civico Provinciale o Regionale) vede prevalere le funzioni attinenti al caso concreto, al problema del singolo cittadino piuttosto che a compiti propositivi, consultivi e/o di sostegno all’attività della P.A.

In sostanza, quindi, il D.C. Comunale può definirsi come un “organo di garanzia per tutti i cittadini e per ogni persona utente dell’amministrazione comunale e delle aziende di servizi comunali”. I suoi compiti consistono nell’intervenire perché organi ed uffici competenti eliminino disfunzioni, abusi, carenze e ritardi dell’amministrazione comunale e degli enti controllati dal Comune.

Il Difensore Civico chiede i documenti relativi a una pratica, senza il limite del segreto d’ufficio, e convoca il responsabile dell’ufficio competente. L’ufficio competente è tenuto a dare risposta entro 15 giorni. Accerta che i procedimenti amministrativi abbiano regolare corso e che i provvedimenti siano attuati correttamente e tempestivamente. Suggerisce agli organi dell’amministrazione eventuali soluzioni ai problemi riscontrati dai cittadini che tengano conto delle loro esigenze. Può attivare un procedimento disciplinare nei confronti dei dipendenti che non gli prestino la dovuta collaborazione.

Questa attività ha però limiti ben precisi. Infatti il Difensore Civico non regola le controversie tra privati; non rappresenta il cittadino in giudizio; non interviene nelle scelte politiche dell’amministrazione comunale; non interviene in questioni che riguardano le pensioni, la scuola primaria e secondaria, l’istruzione universitaria, la sanità, il rapporto di lavoro dei dipendenti.

L’articolo 16 del Regolamento per l’esercizio delle funzioni del Difensore Civico del Comune di Cremona, prevede che, entro il 30 settembre di ogni anno, il Difensore Civico presenti al Consiglio Comunale la relazione sull’attività svolta e sui provvedimenti adottati. Si tratta di un tradizionale appuntamento che rappresenta non soltanto lo specchio dell’attività svolta ma costituisce anche un momento di riflessione, di analisi e di approfondimento dei problemi prospettati dai cittadini allo scopo di rendere la difesa civica veramente utile per gli utenti.

Questa relazione, che riguarda l’attività svolta dal mese di settembre del 2006 ad oggi, intende appunto documentare il lavoro svolto ed al tempo stesso individuare i problemi maggiormente sentiti dai cittadini.

Anche se le materie costituenti oggetto delle questioni sottoposte all’esame del Difensore Civico sono all’incirca sempre le stesse (come si dirà nel resoconto statistico), l’analisi delle problematiche consente di individuare le questioni che maggiormente interessano i cittadini e che variano di anno in anno, dipendendo dalle diverse scelte programmatiche dell’Amministrazione Comunale.

Per esemplificare si ricorda che, quando le opere per la realizzazione del teleriscaldamento interessarono larghe zone della città, aumentarono notevolmente le richieste di intervento del mio Ufficio per problemi di viabilità, di sosta, di accesso veicolare ed anche le richieste di risarcimento danni per perdita e/o sviamento della clientela, riduzione di attività commerciale ed altro.

Quando l’amministrazione comunale pose mano al rifacimento dei giardini di piazza Roma molti cittadini si rivolsero al mio ufficio sottoponendomi le questioni più diverse. Così come numerosi furono i residenti che richiesero il mio intervento per i lavori in piazza Stradivari. E andando a ritroso nel tempo posso ricordare lo spostamento del mercato ambulante con numerosissimi accessi di richiedenti equamente distribuiti tra i residenti che lamentavano eccessive immissioni di rumori e di odori e gli ambulanti che contestavano lo spazio loro assegnato!

Sono sempre molto numerose le richieste di intervento collegate alla pretesa impositiva di Enti di bonifica per tributi un tempo giustificati dalla destinazione agricola di terreni periferici, da tempo però urbanizzati e serviti dall’impianto fognario gestito dall’AEM.

Anche se i problemi prospettati non dipendono direttamente dall’attività del Comune, è stato utile accennare alla questione perché interessa molti cittadini e, sull’argomento rimando al commento contenuto nella relazione dello scorso anno.

L’esecuzione di imponenti opere viarie (con gli inevitabili problemi di deviazioni, congestioni del traffico, ecc.) hanno pure provocato numerose richieste di intervento del mio Ufficio ed anche la presenza di cantieri nel centro cittadino in più occasioni ha dato luogo a lamentele dei residenti per i rumori, le immissioni di polveri e per notevoli disagi che l’intervento del mio Ufficio sia presso le imprese esecutrici dei lavori sia presso gli Uffici comunali competenti ha cercato se non di eliminare, almeno di contenere.

Altra problematica che si presenta con notevole frequenza è quella dell’inquinamento acustico derivante da locali di trattenimento e di spettacolo od anche semplicemente di bar, caffè, gelaterie per i quali è necessario contemperare l’esigenza dei pubblici esercizi con il diritto al riposo dei residenti.

A questo proposito lo scrivente ha constatato anche per il corrente anno un aumento di richieste di intervento da parte di cittadini che lamentano notevole inquinamento acustico e disturbo fino a tarda notte, derivante da numerosi locali pubblici che, in particolare negli ultimi tempi, sono stati aperti nella ristretta zona centrale di piazza Pace - via Monteverdi - via Bombardini - piazza Stradivari.

Le modifiche legislative e regolamentari introdotte in materia di pubblici esercizi (mi riferisco ad esempio alla eliminazione del requisito della distanza tra vari locali un tempo vigente) ha comportato un notevolissimo aumento di tali attività commerciali e i disagi che gli abitanti delle zone interessate debbono sopportare sono innegabili. L’intervento del mio Ufficio si è orientato nel richiedere informazioni sugli orari di apertura e chiusura dei locali e nel raccomandare alla Polizia Municipale di moltiplicare i controlli e le verifiche sull’effettivo rispetto degli orari da parte degli esercenti. Negli ultimi tempi l’Amministrazione, allo scopo di ridurre il disagio per i residenti, si è orientata nel limitare il numero delle serate settimanali di apertura degli esercizi pubblici fino a tarda ora.

A proposito di orario di chiusura dei pubblici esercizi non sono ancora pervenute al mio ufficio lamentele sul recente provvedimento di chiusura alle ore 2 per gli esercizi pubblici ma ritengo che la questione, non rientrando nelle specifiche competenze del mio ufficio, continuerà ad essere dibattuta o sulla stampa o a livello di categorie interessate. Se si considera che in base al vecchio Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza del 1931 l’orario di chiusura degli esercizi pubblici era stabilito alle ore 22 per il periodo novembre-maggio ed alle ore 23 per l’altro semestre (art. 96, 2° comma) viene da sorridere leggendo sulla stampa le vibrate lettere di protesta di coloro che lamentano l’abolizione della chiusura alle ore 4 evidentemente non ritenendo sufficiente l’apertura fino alle 2!! In realtà rientra nella competenza del Sindaco stabilire gli orari di chiusura e di apertura per i pubblici esercizi, tenendo conto delle esigenze degli utenti, dei residenti e dei commercianti ma avendo anche presente le caratteristiche urbanistiche del territorio. Si consideri, ad esempio, che la giurisprudenza del Consiglio di Stato, valutando un provvedimento sindacale relativo all’orario di chiusura di un pubblico esercizio, ha ritenuto pertinente il richiamo ad un piano di insediamenti produttivi (PIP) con scarsa o nulla presenza residenziale rispetto ad altra zona ad elevata densità abitativa e quindi maggiormente esposta ad inquinamento acustico.

Sempre a proposito di disturbo da inquinamento acustico vanno ricordate le ricorrenti lamentele dei residenti di zone contigue al quartiere fieristico di Ca’ de Somenzi (vale a dire gli abitanti delle vie Bonizzone, Salimbene da Parma, Bondello, Rosario, ecc.) i quali, ad ogni estate, puntualmente reclamano per l’eccessivo volume della musica in occasione delle varie “feste” e manifestazioni che si tengono nel quartiere fieristico. Anche recentemente è pervenuta al mio Ufficio una dettagliata istanza (inviata anche alle Autorità Amministrative, di Polizia e di Protezione Ambientale) nella quale si lamenta l’eccessivo inquinamento acustico con la raccomandazione di far rispettare il limite orario imposto dall’autorizzazione comunale.

I cittadini, che a mio avviso giustamente lamentano questo disagio, non intendono opporsi aprioristicamente a qualunque manifestazione si svolga nel quartiere fieristico di Ca’ de’ Somenzi, ma chiedono che le varie “Feste” si svolgano con le dovute cautele e nel rispetto dei limiti orari fissati nell’autorizzazione.

A parte le variazioni di argomenti e di materie derivanti da fatti contingenti e da scelte programmatiche dell’amministrazione, le materie che offrono lo spunto al cittadino per chiedere l’intervento del Difensore Civico sono quelle consuete e cioè: edilizia privata; circolazione stradale e traffico; viabilità e problemi di percorribilità di marciapiedi; polizia municipale; imposte e tasse; servizio alloggi; servizio affari sociali; territorio; sanità e igiene; trasparenza e partecipazione al procedimento; assistenza sociale; problematiche per cittadini stranieri ed extracomunitari.

Ci sono diversi modi di “leggere” le richieste che arrivano sul tavolo del Difensore Civico: come lamentele, domande di aiuto, ma anche maggiore attenzione del cittadino non solo nell’interesse personale, in difesa dei propri diritti di utente, bensì attenzione al bene comune. Si coglie, nella mole di segnalazioni, la consapevolezza che del bene collettivo beneficiano prima di tutti i singoli e che averne cura è anche un interesse personale.

Voglio ricordare, sempre a proposito delle questioni sottoposte al mio esame, che i cittadini sono molto sensibili ai problemi di carattere igienico-ambientale e di interesse generale, tali cioè da prescindere dall’interesse diretto del singolo denunciante. Ad esempio vengono segnalati ritardi nella raccolta rifiuti e nello svuotamento degli appositi cassonetti non solo da colui che si trova un deposito maleodorante sotto le finestre di casa, ma anche da persone che ritengono doverosa una segnalazione generica riguardante la carenza di pulizia delle strade cittadine.

Confrontando la situazione di Cremona con quella di altre città della Lombardia, paragonabili alla nostra città, si può rilevare una omogeneità di problemi e di situazioni che vengono portate all’esame del Difensore Civico. Statisticamente la provincia di Cremona, con una copertura di circa il 45%, si pone in una posizione intermedia tra le province di Lecco e di Varese che offrono una copertura che sfiora il 60% e quella di Mantova con una copertura del 10%.

Questo miglioramento, rispetto ai dati dello scorso anno, dipende dal fatto che la Provincia di Cremona, nell’intento di allargare l’area dei Comuni che possono utilizzare lo strumento del Difensore Civico rivolgendosi al servizio gestito dalla Provincia, ha stipulato con numerosi piccoli comuni apposite convenzioni per rendere operativo il servizio di Difensore Civico, per cui le zone attualmente coperte sono aumentate. Data la parcellizzazione del territorio in numerosissimi piccoli Comuni, sarebbe impossibile per ciascun Comune dotarsi di un proprio Difensore Civico per cui detto servizio potrebbe essere offerto al cittadino soltanto in due modi: a) con la costituzione di consorzi tra vari Comuni; b) con la stipulazione di apposite convenzioni con la Provincia per la utilizzazione del Difensore Civico Provinciale. Questa seconda soluzione è quella adottata dalla Provincia di Cremona, indubbiamente con risultati positivi.

Nel periodo settembre 2006/settembre 2007 l’Ufficio è stato aperto tutto l’anno ed il Difensore Civico ha ricevuto gli interessati tutti i mercoledì e, dietro specifica richiesta, sono state tenute numerose sedute in giorni diversi. Oltre ai normali incontri per l’audizione dei richiedenti e la trattazione delle pratiche, sono state svolte anche numerose riunioni con funzionari del settore per risolvere questioni che richiedevano approfondimenti e ricerche d’archivio, sovente molto laboriose.

Ritengo doveroso dare atto che tutto il personale dei vari Uffici interessati ha collaborato con me rendendosi disponibile per incontri e riunioni che mi hanno consentito, nella maggior parte dei casi, di risolvere i problemi sottoposti al mio esame.

Che alla soluzione delle questioni trattate si pervenga dopo chiarimenti, scambio di informazioni o integrazioni documentali, dimostra la fondatezza di un convincimento cui da tempo sono pervenuto, che ho già avuto modo di esporre sia in questa che nelle precedenti relazioni annuali e che ritengo utile ribadire come ho avuto modo di fare anche recentemente in occasione di convegni svoltisi sul tema della difesa civica. Cioè che la causa delle controversie che insorgono tra cittadini ed amministrazione molto spesso deriva da incomprensioni e da mancanza di chiarezza sia da parte del cittadino richiedente che da parte dell’impiegato o del funzionario istruttore della pratica. Molto spesso un incontro tra le parti consente di chiarire gli aspetti della questione e di individuare una ragionevole soluzione al problema.

Analizzando in particolare le questioni trattate ritengo utile evidenziare la natura e l’argomento delle richieste di intervento per individuare quali siano le materie sulle quali maggiormente si indirizzano le lamentele dei cittadini.

Alcune pratiche risultano pendenti da tempo e ciò dipende dal fatto che è stata esperita una laboriosa istruttoria ovvero si è ancora in attesa di risposta dai competenti settori. E’ stato omesso il richiamo a numerose altre pratiche, trattandosi di questioni ripetitive o di scarso interesse generale. Del pari non sono state citate altre questioni pendenti per le quali il mio Ufficio ha in corso istruttorie non ancora completate e che, allo stato degli atti, non consentono di conoscere l’esito finale. Ritengo infine utile aggiungere una considerazione sulla “natura” delle questioni sottoposte al mio esame.

Il numero delle richieste di intervento ha avuto un andamento variabile. Dalle poche decine del periodo iniziale (1997) si è giunti nel 2003 ad oltre 500 richieste. Vi è poi stata una leggera flessione ma va rilevato che le questioni sollevate si sono affinate come qualità. Infatti, mentre nei primi tempi di funzionamento dell’Ufficio molti cittadini prospettavano questioni non attinenti al rapporto “ente pubblico/cittadino” ma aventi carattere di natura privata (ad esempio questioni di vicinato, problemi di condominio e così via), ho potuto constatare un progressivo aumento (ed ora una assoluta prevalenza) di questioni di competenza propria dell’Ufficio del Difensore Civico.

Ciò non significa che non si presentino, con una certa frequenza, cittadini che mi sottopongono questioni abbastanza insolite, ma è certo che nella quasi totalità dei casi le questioni sottoposte al mio esame sono pertinenti alle mie funzioni. Ciò dimostra che, in generale, il cittadino ha ormai ben compresa la funzione di questo Ufficio. L’esame e l’analisi delle pratiche trattate (che, si ripete, sono state scelte a titolo esemplificativo, limitandosi ai casi più significativi) consentono di trarre le seguenti considerazioni finali.

Il ricorso all’Ufficio del Difensore Civico trova, con il passare del tempo, sempre maggiore incremento come dimostra l’elevato numero delle richieste di intervento. Ciò conferma la validità e l’utilità di questo Istituto.

Sono aumentate le richieste di intervento per questioni relative ai servizi sociali, all’assistenza, ai problemi di ricovero per anziani, a questioni di traffico, di circolazione stradale, di commercio ambulante mentre sono diminuite le questioni relative a rapporti di vicinato, distanze legali, servizi condominiali, ecc. che, all’inizio dell’attività di questo Ufficio, erano quelle più frequentemente proposte.

Non sono emerse irregolarità, disservizi o ritardi particolari da parte dei Servizi nei quali si articola l’attività amministrativa del Comune. Per molti Settori non si è avuta alcuna segnalazione o lamentela e ciò dimostra il loro corretto funzionamento. Altri Settori sono stati interessati da richieste di intervento con segnalazione di situazioni che nel loro complesso non danno luogo a specifici rilievi, tenuto conto della natura delle questioni prospettate (edilizia privata, traffico, polizia urbana, tributi) e della molteplicità di passaggi che l’istruttoria delle pratiche richiede prima di giungere alla definizione. Ritengo doveroso evidenziare come le risposte che vengono fornite alle richieste che invio ai diversi settori, siano sempre sollecite e tempestive e sovente vengano anticipate telefonicamente con l’indubbio vantaggio di consentirmi di contattare il cittadino richiedente e di fornirgli i necessari chiarimenti sovente nel giro di pochi giorni.

Questo giudizio senz’altro positivo sulla funzionalità delle strutture dell’apparato comunale non può estendersi anche ad altri Enti (statali e non) che non sempre dimostrano – nonostante sollecitazioni sovente neppure tempestivamente evase – di intrattenere con il cittadino, utente del servizio, un corretto comportamento.